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时间:2019-07-24    点击: 次    来源:网络    作者:佚名

【摘 要】领导干部选任初始提名先于民主推荐进行,直接关系到后续程序进展,是人事制度改革的关键环节。随着党中央初始提名认识深化和提名制度改革意见提出,各地进行了广泛的初始提名责任制建设,但在具体实施过程中存在着初始提名主客体模糊、提名程序混乱、提名责任缺失等问题。根据中央战略部署,在借鉴中国古代和西方资本主义国家相关政治实践经验基础之上进一步构建初始提名责任制建设,实施提名主体明晰化、提名客体标准化、提名程序规范化、提名责任完善化,以促进政治生态良性发展。

【关键词】领导;初始提名;责任

 

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“带病提拔”已成为领导干部选任领域的突出问题,它的危害极大,严重损害了党和政府的形象。2016年8月中共中央办公厅印发了《关于防止干部“带病提拔”的意见》,要求各级政府和部门以十八大三中、四中、五中全会精神为指导,严格干部选拔和任用制度。《意见》颁发表明党中央对该问题引起了充分重视,加强领导干部选任责任制,特别是初始提名责任制建设是从严管理、从严治党的必然要求。

一、初始提名源起与发展

领导干部选拔和任用程序包括三次提名过程,即初始提名、考察提名、任用提名。领导干部选任的首要环节或者说民主推荐的前期准备工作就是初始提名,它在整个领导干部选任程序中占据着关键位置。现阶段学术界和实务界对初始提名的概念尚未达成一致观点,根据其特点本研究将初始提名界定为领导干部推荐、比较、甄选之前由党委、个人、群众等各类主体向组织部门提出意向人选的工作。

初始提名最早可追溯至苏维埃人民政府时期,《中华苏维埃共和国选举细则》规定干部人选以民意为根基,这已从实质上涉及到初始提名[1],之后初始提名程序被保留并发挥相应作用。从1990年到2005年中共中央多次下发关于加强领导干部选拔任用工作建设的文件和政策,使得中国干部选任制度的科学性与民主性逐渐加强,但有关初始提名的制度建设则被忽略。随着中国共产党对干部选任认识的不断深化,初始提名制度构建得到了越来越多的关注,十七大报告正式提出提名制度规划化建设,十七届四中全会将领导干部选任提名制度建设作为政治改革的重要任务之一,十八届三中全会进一步明确加强领导干部选任提名工作建设的重要意义,并且提出了相关建议。

实践表明,初始提名直接影响和作用于干部选任的其他环节,可以说它决定着整个选任过程。按照一般理解,民主推荐是候选人确定的重要步骤,但实际上在民主推荐之前干部动议会产生初步的意向候选人,也就是初始提名人员,这部分人员能够参入后续的推荐、考察甚至任用工作,而未被列入初始提名名单的人员则很难进入后续工作程度。从这个角度来说,初始提名在很大意义上决定着领导干部选任的最终结果。基于初始提名的关键性作用,完善其制度建设是提升政府公信力的重点环节,不仅对于领导干部选任制度深化改革,将忠诚、干净、担当的领导委以重任,而且能够促进民主政治建设,提升中国共产党执政合法性。

二、初始提名责任制的初步界定

初始提名责任制是在领导干部选任初始提名过程中实施的责任监督和问责机制。初始提名涉及到提名权,根据权利与责任对等的原则,党委、群众和个人在行使提名权时也要承担相应的失误、失察责任,以保障权利行使的规范性和客观性。初始提名责任制的实施是保障权利与责任相统一,避免和减少不当提名、乱提名等不良问题,防止“贿选”、“买官卖官”等违法违纪行为产生。

责任政府理论是现代民主发展的产物,它认为政府在社会治理过程中应承担相应的法律责任和政治责任,满足民众需求,向人民负责。这一理论同样适用于初始提名责任制,授权与责任是相对应的,提名主体必须承担其权利行使所带来的行为后果。如果缺乏责任和监督制度,那权利滥用出现的概率和频次就会大大增加,“带病提拔”就是一个很好的例子,很多情况下提名主体将手中的权利视为一种特权,以一种“傲慢”而不是“敬畏”的态度行使权利,仅提名那些亲近自身或与有利于个人利益的人员,违背了权利行使和干部选任应有的原则,降低了领导干部、选任制度、党和政府的公信度。而在实际上,很多干部选任问题和官场不正之风的“根源”就是初始提名失控,其根本原因是缺乏有效的监督和问责制度。为此,领导干部选任初始提名制度建设的核心与关键是良性责任机制构建,保障提名权利行使过程中的公开透明与责任明确,提升提名人员质量。这既是社会主义民主政治建设的必然要求,也是领导干部选任制度应遵循的科学规律,是预防用人不善问题的重要途径。

党中央逐渐认识到规范化的责任制度管理在领导干部选任初始提名过程中的重要性,并且做出了初始提名责任制改革的工作部署。在中央的号召之下,山东、甘肃、广东、安徽等多地区积极出台了领导干部选任初始提名的相关文件和办法,并付诸实践。现阶段,中国对初始提名责任制的内容和形式建设已初步成型,强调人才选任的“德能”双重标准,对“带病提拔”等不良现象起到了威慑与预防作用,在一定程度上提升了党和政府的形象。

三、初始提名责任制的历史借鉴

提名的形式并不是近现代中国特有的,在中国古代和近代资本主义国家都积累了类似实践经验,能够为初始提名责任制构建提供积极参考。

中国古代提名责任制的形式为提名连带责任制。荐举制度是中国古代人才选拔机制之一,它包括内举(官员举荐)、外举(百姓推举)、自荐三种形式,与现在的初始提名具有很强的相似性。为保障举荐人才质量,防止举荐者根据自身偏好和利益进行提名,朝廷政府往往设计连带责任制,也就是如果被举荐人员在品德上存在缺陷,能力不足以胜任官职,或出现贪污腐败现象的,除了被举荐人员受到应有惩罚之外,举荐者也承担连带责任,比如“异时贪浊畏懦,职务旷废者,举主连坐”,“所保不当,罪及保官”等等。提名连带责任制的具体程序是举荐人在提名的同时需要进行“具结保证”,也就是提交政府含义姓名和保障的书面推荐材料,口头推荐的形式是不符合规定的。北京大学光华管理学院院长张维迎认为提名连带责任制是处于举荐者、被举荐人员、政府之间信息不对称情况的理性考量,这种制度设计有效避免了举荐过程中的任人唯亲和徇私舞弊问题,是中国古代人才选拔制度的宝贵经验[2]

西方近代资本主义国家建立以来民主制度不断发展,其提名制度包括两个方面:党内人事提名和政府人事提名。 党内人事提名主体包括党组织、领导者、普通党员和参选个人,因此提名权是比较分散的,提名过程具有较高的公开透明性,每一提名主体都能成为提名过程的监督者。相比党内人事提名政府人事提名的提名权呈现出明显的集中态势,也就是仅少数领导者掌握提名权,比如议会制国家政府首脑提名内阁成员,议会则只行使复合权力。内阁制政体形式下政府首脑与阁僚之间的关系直接影响政府责任能力,为此赋予政府首脑相应的提名权能够保障政府首脑在内阁中的绝对领导地位,从而能够全面负责内阁工作,形成政府政府与内阁成员之间的协作关系。这种以内阁制为背景的政府提名制度也附有相应的连带责任,也就是内阁成员出现失职和失败情况下政府首脑也要负一定责任,甚至内阁集体辞职。因此这种提名制度实现了权力自主性和责任制约性之间的有机结合。

领导干部质量是古今中外共同关注的焦点问题。中国古代和西方资本主义国家的制度经验为我们提供了良好的借鉴。首先,坚持权责一致原则。提名主体在享有初始提名权利的同时应承担提名责任,这种责任具体表现为提名人才德能表现的举察责任。如果提名人才被任用后表现出的品德、能力与职位条件不符,那提名主体也应承担相应的连带责任。其次,赋予自主提名权。在坚持权责对等的基础上赋予相关领导者一定的自主提名权。领导具有协调和管理工作的责任,如果部门出现重大问题,那领导者是很难避免责任追究的,因此领导者处于自身利益考虑在初始提名人才时会以部门整体利益为重,在一定程度上提升提名的公正性。再次,促进提名程序规范化。具有可实施性和可操作性的、明确的、规范的初始提名程序是保障人才选任科学性的重要保障,在此基础上初始提名过程应积极引入监督机制,实现信息公开、透明,防止“暗箱操作”。

四、初始提名责任制的问题分析

总的来说,初始提名责任制度建设尚处于起步阶段,在构建过程中提名主客体、提名程序、监督制度等多方面出现了各种问题。

(一)提名主体不明确

提名主体包括组织、领导者、一般党员和普通群众三部分,但关于三类型提名主体的比例缺乏明确地法律依据。很多地方文件在规定党组织和领导者的提名主体地位时,对党员和群众的界定是“其他需要参加的人员”,这种规定存在着很大的漏洞,为人为操作留下了活动空间。党员和群众提名权得不到保障突出问题是少数领导者垄断初始提名权,虽然在组织安排上提名是以集体名义进行的,但在实际操作中很多主要领导独揽初始提名权,而在责任承担的主体确实组织或领导集体,这种权责不对等的局面很容易滋生独断专权。

(二)提名客体模糊

现阶段初始提名的一般现状是少数人提名少数人[3],也就是同提名主体一样,提名客体也存在着很强的模糊性。被提名者是意愿和观点的集中,应该是少数的,但现阶段的少数与理论上的少数在本质上是不同的。初始提名的客体缺乏量化标准,且“德能”两项指标的界定也是比较宽泛的。这种弹性用人标准为部分领导者维护和巩固个人利益开启了“方便之门”,“山头”的形成与初始提名制度的这种弊端存在着很大的关联。初始提名还具有保密性强的特点,因此在提名客体未被公开之前,提名的可操作性和随意性很强,基于“理性人”特点提名主体很有可能将与自己关系良好,但德能并不一定符合标准的人员确定为候选人,这样初始提名和后续的民主推荐、考察、审评都失去了意义。

(三)提名程序混乱化

由于中央缺乏统一的、固定化的初始提名责任制,因此各地区初始提名程序呈现出混乱状态。不同地区之间提名的程序和方式是不同的,即便同一地区的不同领导岗位、同一岗位在不同时期提名程序都是有所差异的。决定或影响初始提名程序的一个关键因素是领导者的意志,这就使得初始提名带有很强的主观性和偏见性,影响着领导干部选任的严肃性。具体来说,提名程序的主要问题表现为动议与后续环节的衔接规范随意性很大,“临时”动议的嫌疑不可逃脱;空缺岗位公布与初始提名之间的时间间隔较短,影响了初始提名的科学性;初始提名公布与民主推荐之间的时间间隔较短,缺乏有效的反馈于修正环节,降低了初始提名的民主性;署名提名不完善,很多口头提名的形式存在,这就使得责任落实出现困难,初始提名的可监督性不强;初始提名仍处停留在惯例层面,缺乏长效保障机制。

(四)提名责任缺失

监督机制在初始提名过程中处于严重空缺状态,特别是对于主要领导者的监督是远未起到作用的。在政治实践中,主要领导者往往在人事管理方面掌握实权,即只有经过一把手的认可才有可能被选拔和任用。现阶段,初始提名权利与责任之间的对等性不强,一把手初始提名时受到的监督与制约有效,权力滥用的情况时常发生。在监督和责任机制缺失的情况下,经过一把手提名的人员在新的领导岗位任职之后出现种种问题,比如任前腐败、“带病提拔”,提名主体也是很少受到惩处的。领导者只享有权力而缺乏监督的不对称权力运行机制是衍生贪污腐败等一系列问题的重要原因,也是制约初始提名良性发展的关键性问题。

上述问题出现的根本原因在于责任制度不完善,初始提名权成为少数人发展利益团体的特权。现阶段领导干部选任过程中出现的失察、贪污腐败等多方面恶性现象都是这个问题的延续。基于此,规范与明确初始提名主客体范围,加强提名程序科学客观化建设,促进初始提名责任制建设成为领导干部选任制度建设的重中之重。

五、初始提名责任制构建与完善

“为政之要,莫先于用人”,近年来党中央不断规范领导干部选任工作,提出“能者上、庸者下、劣者汰”的用人制度环境[4]。这为领导干部选任初始提名责任机制建设提供了良好的导向作用。

(一)提名主体明晰化

首先,扩大提名主体范围。充分保障一般党员和群众在初始提名中的权利和地位,在初始提名的具体实施过程中加强党员和群众的发言权,讲党员和群众的意见作为领导干部提名的重要参考标准,转变由部分领导者垄断初始提名权的局面,在增强初始提名民主性的同时赋予勤政务实和敢于担当的领导干部更为广阔的发展空间。以法律的形式确定初始提名主体范围,将民主化的初始提名主体构成和意见表达上层为国家制度层面。其次,明确每一级领导者的提名权,尊重单位主要领导者的提名权。主要领导者较为清晰地掌握着单位内部门机构、工作情况和人员组成等等,因此对于人员与岗位之间的匹配性有着更为清晰地认知,保障主要领导者在提名上的发言权有利于保障人员选任的科学性。根据中国古代和国外经验,领导者的提名权是与连带责任联系在一起的,以促进权力运行的正规性。

(二)提名客体标准化

提名客体标准制定的依据一是关于领导干部选任的工作程序和相关政策文件,二是空缺岗位的工作内容、特点和要求。在具体实施过程中应打破初始提名的神秘化,在初始提名之前组织部门应将选任对象的标准要求予以公示,从而使得党组织和社会各界对岗位、人员产生初步认知。在初始提名人员产生之后,组织部门应根据绩效考核的结果对人员进行筛选,排除不符合岗位要求的人员。标准量化与自由裁量是相对应的,明确地提名指标能够在很大程度上缩减人为操作的空间,保障信念坚定、清正廉洁的人员进入领导岗位。

(三)提名程序规范化

结果公正与否在很大程度上是由程序的公正化决定的,为此需对干部动议程序、空缺岗位公布程序、提名反馈程序等进行规范。完善和规范署名提名程序,逐步取消口头提名形式,将带有署名的书面文件作为提名的必备材料,组织部门对其审核、归类、存档,成为问责的重要依据。有关领导干部选任初始提名主体、客体、过程和结果要向社会进行公开,保障程序的公开性,接受社会各界的监督,针对意见和建议进行及时反馈,从而保障领导干部选任的权威性与公信度。

(四)提名责任完善化

本着“谁提名谁负责”的行为准则,确立“责任实名制”。党委提名由书记承担首要责任,组织提名由第一领导人承担首要责任,党员和群众提名个人承担责任。提名主体对提名客体的行为表现负举察责任,当提名客体出现违法乱纪行为时应根据情节严重情况追究相关提名主体的责任。对于那些长期推荐庸者、劣者的提名主体限制其发言权甚至取消其提名权。情节严重的应根据党纪和法律给予惩罚,从而规范提名主体提名行为。

需要指出的是,初始提名责任追究应坚持适度原则。首先,初始提名是整个领导干部选任程序中的一个环节,被提名人员出现不良行为时除了追求初始提名责任之外还要对筛选、比较、考察等环节进行问责,构建全面的责任机制,不应将责任全部归咎于初始提名主体。其次,个体行为模式会随着时间、环境、心理等因素而发生转变,在任职之前个体可能表现出良好的道德水平,但拥有权力之后其心理和态度很可能发生变化,从而出现贪污腐败等系列问题。这种虽然提名主体在提名之前对人员德能表现满意,但这并不代表提名主体能够掌控其后期发展,因此提名主体的连带责任应设定一定的时间维度标准,将其责任限定在领导干部选任之前。

权责统一是领导干部选任初始提名规范与完善的关键与基础,建立权责明确的监督问责和责任追究机制能够切实提升人才选用质量,从而提升政府治理能力,对于良性政治生态的建设具有重要促进作用。  

 

 

   

参考文献:

[1] 童贤东. 干部选任“初始提名”探析[J].中共杭州市委党校学报,2014(5):14.

[2] 张维迎,邓峰.信息、激励与连带责任:对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释[J].中国社会科学,2003(3):99-112.

[3] 林学启. 干部选拔任用提名制度研究[J]. 中共中央党校学报,2012(5):37-40.

[4] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013:28.

 

 

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